國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知
國辦發(fā)〔2016〕81號
各省、自治區、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構:
《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》已經(jīng)國務(wù)院同意,現印發(fā)給你們,請認真貫徹執行。
國務(wù)院辦公廳2016年11月10日
(此件公開(kāi)發(fā)布)
控制污染物排放許可制實(shí)施方案
控制污染物排放許可制(以下稱(chēng)排污許可制)是依法規范企事業(yè)單位排污行為的基礎性環(huán)境管理制度,環(huán)境保護部門(mén)通過(guò)對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監管實(shí)施排污許可制。近年來(lái),各地積極探索排污許可制,取得初步成效。但總體看,排污許可制定位不明確,企事業(yè)單位治污責任不落實(shí),環(huán)境保護部門(mén)依證監管不到位,使得管理制度效能難以充分發(fā)揮。為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境治理基礎制度改革,改善環(huán)境質(zhì)量,根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等,制定本方案。
一、總體要求
(一)指導思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神,深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神,緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局,牢固樹(shù)立創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念,認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,加大生態(tài)文明建設和環(huán)境保護力度,將排污許可制建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度,作為企業(yè)守法、部門(mén)執法、社會(huì )監督的依據,為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅實(shí)基礎。
(二)基本原則。
精簡(jiǎn)高效,銜接順暢。排污許可制銜接環(huán)境影響評價(jià)管理制度,融合總量控制制度,為排污收費、環(huán)境統計、排污權交易等工作提供統一的污染物排放數據,減少重復申報,減輕企事業(yè)單位負擔,提高管理效能。
公平公正,一企一證。企事業(yè)單位持證排污,按照所在地改善環(huán)境質(zhì)量和保障環(huán)境安全的要求承擔相應的污染治理責任,多排放多擔責、少排放可獲益。向企事業(yè)單位核發(fā)排污許可證,作為生產(chǎn)運營(yíng)期排污行為的唯一行政許可,并明確其排污行為依法應當遵守的環(huán)境管理要求和承擔的法律責任義務(wù)。
權責清晰,強化監管。排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營(yíng)期接受環(huán)境監管和環(huán)境保護部門(mén)實(shí)施監管的主要法律文書(shū)。企事業(yè)單位依法申領(lǐng)排污許可證,按證排污,自證守法。環(huán)境保護部門(mén)基于企事業(yè)單位守法承諾,依法發(fā)放排污許可證,依證強化事中事后監管,對違法排污行為實(shí)施嚴厲打擊。
公開(kāi)透明,社會(huì )共治。排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、監管流程全過(guò)程公開(kāi),企事業(yè)單位污染物排放和環(huán)境保護部門(mén)監管執法信息及時(shí)公開(kāi),為推動(dòng)企業(yè)守法、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì )監督創(chuàng )造條件。
(三)目標任務(wù)。到2020年,完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作,全國排污許可證管理信息平臺有效運轉,各項環(huán)境管理制度精簡(jiǎn)合理、有機銜接,企事業(yè)單位環(huán)保主體責任得到落實(shí),基本建立法規體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的排污許可制,對固定污染源實(shí)施全過(guò)程管理和多污染物協(xié)同控制,實(shí)現系統化、科學(xué)化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。
二、銜接整合相關(guān)環(huán)境管理制度
(四)建立健全企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。改變單純以行政區域為單元分解污染物排放總量指標的方式和總量減排核算考核辦法,通過(guò)實(shí)施排污許可制,落實(shí)企事業(yè)單位污染物排放總量控制要求,逐步實(shí)現由行政區域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉變,控制的范圍逐漸統一到固定污染源。環(huán)境質(zhì)量不達標地區,要通過(guò)提高排放標準或加嚴許可排放量等措施,對企事業(yè)單位實(shí)施更為嚴格的污染物排放總量控制,推動(dòng)改善環(huán)境質(zhì)量。
(五)有機銜接環(huán)境影響評價(jià)制度。環(huán)境影響評價(jià)制度是建設項目的環(huán)境準入門(mén)檻,排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營(yíng)期排污的法律依據,必須做好充分銜接,實(shí)現從污染預防到污染治理和排放控制的全過(guò)程監管。新建項目必須在發(fā)生實(shí)際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證,環(huán)境影響評價(jià)文件及批復中與污染物排放相關(guān)的主要內容應當納入排污許可證,其排污許可證執行情況應作為環(huán)境影響后評價(jià)的重要依據。
三、規范有序發(fā)放排污許可證
(六)制定排污許可管理名錄。環(huán)境保護部依法制訂并公布排污許可分類(lèi)管理名錄,考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,確定實(shí)行排污許可管理的行業(yè)類(lèi)別。對不同行業(yè)或同一行業(yè)內的不同類(lèi)型企事業(yè)單位,按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進(jìn)行分類(lèi)管理,對環(huán)境影響較小、環(huán)境危害程度較低的行業(yè)或企事業(yè)單位,簡(jiǎn)化排污許可內容和相應的自行監測、臺賬管理等要求。
(七)規范排污許可證核發(fā)。由縣級以上地方政府環(huán)境保護部門(mén)負責排污許可證核發(fā),地方性法規另有規定的從其規定。企事業(yè)單位應按相關(guān)法規標準和技術(shù)規定提交申請材料,申報污染物排放種類(lèi)、排放濃度等,測算并申報污染物排放量。環(huán)境保護部門(mén)對符合要求的企事業(yè)單位應及時(shí)核發(fā)排污許可證,對存在疑問(wèn)的開(kāi)展現場(chǎng)核查。首次發(fā)放的排污許可證有效期三年,延續換發(fā)的排污許可證有效期五年。上級環(huán)境保護部門(mén)要加強監督抽查,有權依法撤銷(xiāo)下級環(huán)境保護部門(mén)作出的核發(fā)排污許可證的決定。環(huán)境保護部統一制定排污許可證申領(lǐng)核發(fā)程序、排污許可證樣式、信息編碼和平臺接口標準、相關(guān)數據格式要求等。各地區現有排污許可證及其管理要按國家統一要求及時(shí)進(jìn)行規范。
(八)合理確定許可內容。排污許可證中明確許可排放的污染物種類(lèi)、濃度、排放量、排放去向等事項,載明污染治理設施、環(huán)境管理要求等相關(guān)內容。根據污染物排放標準、總量控制指標、環(huán)境影響評價(jià)文件及批復要求等,依法合理確定許可排放的污染物種類(lèi)、濃度及排放量。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監管執法的通知》(國辦發(fā)〔2014〕56號)要求,經(jīng)地方政府依法處理、整頓規范并符合要求的項目,納入排污許可管理范圍。地方政府制定的環(huán)境質(zhì)量限期達標規劃、重污染天氣應對措施中對企事業(yè)單位有更加嚴格的排放控制要求的,應當在排污許可證中予以明確。
(九)分步實(shí)現排污許可全覆蓋。排污許可證管理內容主要包括大氣污染物、水污染物,并依法逐步納入其他污染物。按行業(yè)分步實(shí)現對固定污染源的全覆蓋,率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證,2017年完成《大氣污染防治行動(dòng)計劃》和《水污染防治行動(dòng)計劃》重點(diǎn)行業(yè)及產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā),2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。
四、嚴格落實(shí)企事業(yè)單位環(huán)境保護責任
(十)落實(shí)按證排污責任。納入排污許可管理的所有企事業(yè)單位必須按期持證排污、按證排污,不得無(wú)證排污。企事業(yè)單位應及時(shí)申領(lǐng)排污許可證,對申請材料的真實(shí)性、準確性和完整性承擔法律責任,承諾按照排污許可證的規定排污并嚴格執行;落實(shí)污染物排放控制措施和其他各項環(huán)境管理要求,確保污染物排放種類(lèi)、濃度和排放量等達到許可要求;明確單位負責人和相關(guān)人員環(huán)境保護責任,不斷提高污染治理和環(huán)境管理水平,自覺(jué)接受監督檢查。
(十一)實(shí)行自行監測和定期報告。企事業(yè)單位應依法開(kāi)展自行監測,安裝或使用監測設備應符合國家有關(guān)環(huán)境監測、計量認證規定和技術(shù)規范,保障數據合法有效,保證設備正常運行,妥善保存原始記錄,建立準確完整的環(huán)境管理臺賬,安裝在線(xiàn)監測設備的應與環(huán)境保護部門(mén)聯(lián)網(wǎng)。企事業(yè)單位應如實(shí)向環(huán)境保護部門(mén)報告排污許可證執行情況,依法向社會(huì )公開(kāi)污染物排放數據并對數據真實(shí)性負責。排放情況與排污許可證要求不符的,應及時(shí)向環(huán)境保護部門(mén)報告。
五、加強監督管理
(十二)依證嚴格開(kāi)展監管執法。依證監管是排污許可制實(shí)施的關(guān)鍵,重點(diǎn)檢查許可事項和管理要求的落實(shí)情況,通過(guò)執法監測、核查臺賬等手段,核實(shí)排放數據和報告的真實(shí)性,判定是否達標排放,核定排放量。企事業(yè)單位在線(xiàn)監測數據可以作為環(huán)境保護部門(mén)監管執法的依據。按照“誰(shuí)核發(fā)、誰(shuí)監管”的原則定期開(kāi)展監管執法,首次核發(fā)排污許可證后,應及時(shí)開(kāi)展檢查;對有違規記錄的,應提高檢查頻次;對污染嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)加大執法頻次與處罰力度,推動(dòng)去產(chǎn)能工作。現場(chǎng)檢查的時(shí)間、內容、結果以及處罰決定應記入排污許可證管理信息平臺。
(十三)嚴厲查處違法排污行為。根據違法情節輕重,依法采取按日連續處罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關(guān)閉等措施,嚴厲處罰無(wú)證和不按證排污行為,對構成犯罪的,依法追究刑事責任。環(huán)境保護部門(mén)檢查發(fā)現實(shí)際情況與環(huán)境管理臺賬、排污許可證執行報告等不一致的,可以責令作出說(shuō)明,對未能說(shuō)明且無(wú)法提供自行監測原始記錄的,依法予以處罰。
(十四)綜合運用市場(chǎng)機制政策。對自愿實(shí)施嚴于許可排放濃度和排放量且在排污許可證中載明的企事業(yè)單位,加大電價(jià)等價(jià)格激勵措施力度,符合條件的可以享受相關(guān)環(huán)保、資源綜合利用等方面的優(yōu)惠政策。與擬開(kāi)征的環(huán)境保護稅有機銜接,交換共享企事業(yè)單位實(shí)際排放數據與納稅申報數據,引導企事業(yè)單位按證排污并誠信納稅。排污許可證是排污權的確認憑證、排污交易的管理載體,企事業(yè)單位在履行法定義務(wù)的基礎上,通過(guò)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級等產(chǎn)生的污染物排放削減量,可按規定在市場(chǎng)交易。
六、強化信息公開(kāi)和社會(huì )監督
(十五)提高管理信息化水平。2017年建成全國排污許可證管理信息平臺,將排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、監管執法等工作流程及信息納入平臺,各地現有的排污許可證管理信息平臺逐步接入。在統一社會(huì )信用代碼基礎上適當擴充,制定全國統一的排污許可證編碼。通過(guò)排污許可證管理信息平臺統一收集、存儲、管理排污許可證信息,實(shí)現各級聯(lián)網(wǎng)、數據集成、信息共享。形成的實(shí)際排放數據作為環(huán)境保護部門(mén)排污收費、環(huán)境統計、污染源排放清單等各項固定污染源環(huán)境管理的數據來(lái)源。
(十六)加大信息公開(kāi)力度。在全國排污許可證管理信息平臺上及時(shí)公開(kāi)企事業(yè)單位自行監測數據和環(huán)境保護部門(mén)監管執法信息,公布不按證排污的企事業(yè)單位名單,納入企業(yè)環(huán)境行為信用評價(jià),并通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統進(jìn)行公示。與環(huán)保舉報平臺共享污染源信息,鼓勵公眾舉報無(wú)證和不按證排污行為。依法推進(jìn)環(huán)境公益訴訟,加強社會(huì )監督。
七、做好排污許可制實(shí)施保障
(十七)加強組織領(lǐng)導。各地區要高度重視排污許可制實(shí)施工作,統一思想,提高認識,明確目標任務(wù),制定實(shí)施計劃,確保按時(shí)限完成排污許可證核發(fā)工作。要做好排污許可制推進(jìn)期間各項環(huán)境管理制度的銜接,避免出現管理真空。環(huán)境保護部要加強對全國排污許可制實(shí)施工作的指導,制定相關(guān)管理辦法,總結推廣經(jīng)驗,跟蹤評估實(shí)施情況。將排污許可制落實(shí)情況納入環(huán)境保護督察工作,對落實(shí)不力的進(jìn)行問(wèn)責。
(十八)完善法律法規。加快修訂建設項目環(huán)境保護管理條例,制定排污許可管理條例。配合修訂水污染防治法,研究建立企事業(yè)單位守法排污的自我舉證、加嚴對無(wú)證或不按證排污連續違法行為的處罰規定。推動(dòng)修訂固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法,探索將有關(guān)污染物納入排污許可證管理。
(十九)健全技術(shù)支撐體系。梳理和評估現有污染物排放標準,并適時(shí)修訂。建立健全基于排放標準的可行技術(shù)體系,推動(dòng)企事業(yè)單位污染防治措施升級改造和技術(shù)進(jìn)步。完善排污許可證執行和監管執法技術(shù)體系,指導企事業(yè)單位自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開(kāi)等工作,規范環(huán)境保護部門(mén)臺賬核查、現場(chǎng)執法等行為。培育和規范咨詢(xún)與監測服務(wù)市場(chǎng),促進(jìn)人才隊伍建設。
(二十)開(kāi)展宣傳培訓。加大對排污許可制的宣傳力度,做好制度解讀,及時(shí)回應社會(huì )關(guān)切。組織各級環(huán)境保護部門(mén)、企事業(yè)單位、咨詢(xún)與監測機構開(kāi)展專(zhuān)業(yè)培訓。強化地方政府環(huán)境保護主體責任,樹(shù)立企事業(yè)單位持證排污意識,有序引導社會(huì )公眾更好參與監督企事業(yè)單位排污行為,形成政府綜合管控、企業(yè)依證守法、社會(huì )共同監督的良好氛圍。
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