全國人大常委會(huì )高度重視排污許可制度改革
2018年7月10日上午，十三屆全國人大常委會(huì )第四次會(huì )議舉行聯(lián)組會(huì )議，就大氣污染防治法執法檢查報告進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。全國人大常委會(huì )委員長(cháng)栗戰書(shū)主持會(huì )議，多位全國人大常委會(huì )委員和全國人大代表提出了與排污許可制度改革相關(guān)的問(wèn)題，國務(wù)委員王勇和生態(tài)環(huán)境部副部長(cháng)趙英民、發(fā)展改革委副主任連維良、司法部副部長(cháng)劉炤等多位部門(mén)負責同志在回答詢(xún)問(wèn)時(shí)對排污許可制度改革的思路、進(jìn)度、部署、實(shí)施情況等進(jìn)行了回答。下面是節選的會(huì )議記錄，與大家分享：
全國人大常委會(huì )委員長(cháng)栗戰書(shū)介紹：
經(jīng)黨中央同意，十三屆全國人大常委會(huì )專(zhuān)門(mén)召開(kāi)第四次會(huì )議，聽(tīng)取審議大氣污染防治法執法檢查報告并作出相關(guān)決議，目的就是要深入學(xué)習貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想特別是習近平生態(tài)文明思想，深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )上的重要講話(huà)精神，扎實(shí)推進(jìn)黨中央國務(wù)院《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見(jiàn)》提出的總體目標、基本原則和重點(diǎn)任務(wù)舉措。現在到2020年實(shí)現黨中央確定的生態(tài)環(huán)境保護一系列的約束性指標還有不到3年的時(shí)間，時(shí)間非常緊迫、任務(wù)十分繁重，我們一定要增強政治責任感和歷史使命感，增強政治擔當，依法盡職盡責，為打贏(yíng)藍天保衛戰、打好污染防治攻堅戰發(fā)揮人大監督的積極作用，為滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要作出貢獻。
開(kāi)展執法檢查，發(fā)現問(wèn)題是關(guān)鍵，整改落實(shí)是目的。今天的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，要在前一階段全面執法檢查基礎上，突出問(wèn)題導向，找準問(wèn)題癥結，深入分析原因，達成政策共識，形成工作合力，把思想和行動(dòng)統一到黨中央生態(tài)文明建設的重大決策部署上來(lái)，扎實(shí)推進(jìn)黨中央生態(tài)環(huán)境保護目標任務(wù)的實(shí)現。
國務(wù)院高度重視這次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。國務(wù)委員王勇同志代表國務(wù)院到會(huì )聽(tīng)取意見(jiàn)、回答詢(xún)問(wèn)，隨同到會(huì )的部門(mén)負責同志有：生態(tài)環(huán)境部副部長(cháng)趙英民、發(fā)展改革委副主任連維良、工業(yè)和信息化部副部長(cháng)辛國斌、公安部常務(wù)副部長(cháng)王小洪、司法部副部長(cháng)劉炤、財政部副部長(cháng)劉偉、住房和城鄉建設部部長(cháng)王蒙徽、交通運輸部部長(cháng)李小鵬、農業(yè)農村部副部長(cháng)張桃林、市場(chǎng)監管總局副局長(cháng)畢井泉、黨組成員陳鋼，國家能源局副局長(cháng)李凡榮，國務(wù)院副秘書(shū)長(cháng)孟揚，以及最高人民法院副院長(cháng)江必新，最高人民檢察院副檢察長(cháng)張雪樵。
國務(wù)委員王勇代表國務(wù)院系統介紹了為落實(shí)大氣污染防治法、推進(jìn)環(huán)境保護、打贏(yíng)藍天保衛戰要做好的幾個(gè)方面的工作：
第一，要加快落實(shí)打贏(yíng)藍天保衛戰三年行動(dòng)計劃，明顯改善大氣環(huán)境質(zhì)量。
第二，健全法規制度和科技標準體系，為大氣污染防治提供基礎支撐。他重點(diǎn)提到：“我們要加快研究制定排污許可管理條例，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排污許可制度”。
第三，加強督察執法，進(jìn)一步夯實(shí)生態(tài)環(huán)境保護責任。
第四，深化環(huán)境治理體系改革，加快構建大氣污染防治長(cháng)效機制。
全國人大常委會(huì )委員、全國人大環(huán)資委委員矯勇詢(xún)問(wèn)：
我國大氣污染防治法第21條指出，國家對重點(diǎn)大氣污染物排放實(shí)行總量控制，實(shí)現污染物排放總量控制，關(guān)鍵要落實(shí)好企業(yè)的主體責任。為此，大氣污染防治法提出了兩項基礎性工作，一是要建立全覆蓋的企業(yè)大氣污染物排放許可制度，二是要建立起與我國產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)分布密度相適應的更加嚴格的大氣污染物標準體系。這次執法檢查發(fā)現，兩方面都是大氣污染治理的薄弱環(huán)節，所以我想了解的問(wèn)題有兩個(gè)，一是按照這次執法檢查報告的要求，也就是關(guān)于到2020年將大氣污染許可制度建成大氣環(huán)境管理的核心制度，有哪些具體的工作安排？希望聽(tīng)一聽(tīng)生態(tài)環(huán)境部的意見(jiàn)。
二是如何健全更加嚴格的大氣污染物排放標準體系，比如根據生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站公布的36項主要工業(yè)行業(yè)大氣污染物排放標準，其中近70%的標準是國務(wù)院2013年發(fā)布大氣污染防治行動(dòng)計劃，也就是“大氣十條”之前制定的，比如說(shuō)鋼鐵、焦化、火電、冶金等等，這些都是“大氣十條”之前制定的。想了解一下，相對我國現在的產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)分布密度，這些標準能否滿(mǎn)足大氣污染物排放總量控制的要求？有沒(méi)有進(jìn)一步從嚴修訂的計劃？同時(shí)，對于還有30%是2013年以后制定的標準，也想了解一下，這些標準有沒(méi)有進(jìn)一步從嚴的空間？
生態(tài)環(huán)境部副部長(cháng)趙英民回答了矯勇委員的提問(wèn)，他介紹說(shuō)：
“十一五”以來(lái)，我國實(shí)行重點(diǎn)大氣污染物列入約束性指標，實(shí)行總量控制。通過(guò)煤炭消費的總量控制，還有火電廠(chǎng)的超低排放，以及淘汰黃標車(chē)、老舊車(chē)等重大減排工程，使得全國大氣主要污染物排放量大幅下降，特別是通過(guò)“大氣十條”的執行，使得全國空氣質(zhì)量得到明顯改善。但是由于我國現在還是以煤為主的能源結構，偏重的產(chǎn)業(yè)結構，所以導致我國大氣污染物排放總量仍然居于高位，要實(shí)現環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步的改善，特別是空氣質(zhì)量的根本改善，需要我們進(jìn)一步削減排放總量，加大減排力度。一方面要不斷加嚴標準，特別是加大執法力度，確保企業(yè)達標排放，來(lái)降低排放總量。隨著(zhù)我們環(huán)境質(zhì)量的改善，末端治理的邊際遞減效應，實(shí)際上通過(guò)加嚴標準、加大執法力度，削減排放總量的空間在逐步減少，所以接下來(lái)削減大氣排放總量的任務(wù)有相當一部分需要通過(guò)調整結構來(lái)進(jìn)一步削減大氣污染排放總量。去年冬天京津冀地區，我們做的兩件主要事情，一個(gè)煤改氣，就是散煤替代，另一個(gè)是“散亂污”企業(yè)的整治。這兩件事情對區域空氣質(zhì)量的改善貢獻率分別達到了30%以上，這兩件事情大大削減了大氣污染物的排放。但是坦率地說(shuō)，這兩件事情都不是通過(guò)加嚴標準來(lái)實(shí)現的，是通過(guò)結構調整來(lái)實(shí)現的。
下面，我就您提到的排放標準和排污許可兩方面的問(wèn)題做一個(gè)簡(jiǎn)要的匯報。第一，關(guān)于大氣污染物排放標準的問(wèn)題，排放標準一直是我們大氣環(huán)境管理的重要手段之一，現行有效的國家大氣排放標準有76項，其中涉及到固定污染源的47項，按照法律的要求，地方可以制定嚴于國家的排放標準，地方排放標準現在有110項，一共涉及到的污染控制指標大概120項。這些標準覆蓋了現在排放的顆粒物、二氧化硫、氮氧化物這些主要污染物總排放量的95%以上，這些標準都把它覆蓋了，這是一個(gè)大的情況。從標準體系來(lái)說(shuō)，我們國家的排放標準固定源排放標準分行業(yè)排放標準和綜合排放標準，對有行業(yè)排放標準的，優(yōu)先執行行業(yè)排放標準，沒(méi)有行業(yè)排放標準的，執行綜合排放標準。隨著(zhù)行業(yè)排放標準的不斷完善，目前綜合排放標準管控的污染物排放占比不到5%。“十一五”以來(lái)，我們集中出臺了火電、鋼鐵、石化這些重點(diǎn)行業(yè)的國家排放標準，目前看這些標準的總體水平還是達到了國際先進(jìn)水平，同時(shí)在這個(gè)基礎上，又進(jìn)一步對國家確定的重點(diǎn)區域規定了特別排放限制，通過(guò)標準的加嚴，進(jìn)一步推動(dòng)了空氣質(zhì)量的改善，應該說(shuō)發(fā)揮了作用。
根據評估，目前我國標準體系存在著(zhù)三個(gè)方面的問(wèn)題，一是現在的標準體系主要是針對煤煙性的大氣污染，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物這些常規污染物行業(yè)排放標準比較健全，但是針對臭氧污染，控制揮發(fā)性有機物這些污染指標的排放標準還有所欠缺。二是雖然不斷加大力度，但是由于企業(yè)的主體責任還沒(méi)有完全落實(shí)到位，再加上一些在線(xiàn)監測等監管手段不配套，還有一些地方執法不嚴等原因，應該說(shuō)工業(yè)企業(yè)超標排放情況還時(shí)有發(fā)生。三是促進(jìn)污染治理技術(shù)進(jìn)步動(dòng)力不足，標準編制需要的相關(guān)科技支撐不夠，所以在有些行業(yè)，特別是現在已經(jīng)達到國際先進(jìn)水平的行業(yè)，如果進(jìn)一步加嚴標準存在一定的困難。
下一步，我們想從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善排放標準體系，加快補齊短板，助力打贏(yíng)藍天保衛戰。一是進(jìn)一步做好排放標準評估工作，加大標準的制修訂，主要是針對目前在控制VOCs防控臭氧污染方面，排放標準的缺陷，要進(jìn)一步完善國家排放標準體系，使得行業(yè)覆蓋更廣，污染控制更有針對性。今年和明年，按照計劃，我們將陸續完成制藥、農藥等十余個(gè)行業(yè)VOCs重點(diǎn)行業(yè)排放標準制定，還有您剛才提到的大氣綜合排放標準的制修訂工作。另外在京津冀、長(cháng)三角和汾渭平原，對重點(diǎn)污染物繼續設定大氣污染物特別排放限值，進(jìn)一步加嚴。三是全面落實(shí)達標排放計劃，大幅度減少超標排放的違法行為，綜合運用經(jīng)濟政策手段，推動(dòng)污染治理技術(shù)升級改造，為進(jìn)一步加嚴排放標準限值奠定基礎。
關(guān)于排污許可證，簡(jiǎn)要報告一下情況。工業(yè)污染源是大氣污染的主要來(lái)源，也是影響大氣環(huán)境質(zhì)量的主要因素，所以對工業(yè)企業(yè)的排放必須得對它的排放濃度和排放總量提出明確、具體、可執行、可核查的嚴格要求。對此大氣污染防治法做了明確的要求，中央生態(tài)文明體制改革方案當中，也對建立和完善排污許可制度提出了明確要求。2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，按照方案要求，2020年要完成所有固定污染源的許可證核發(fā)，全國排污許可證管理信息平臺有效運轉，最終實(shí)現“一證式”管理，建立法規體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的排污許可制度。
一年多來(lái)，我們主要做了以下幾方面工作。一是基本構建了排污許可的法規標準體系，出臺了排污許可管理辦法（試行）、固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄兩個(gè)部門(mén)規章，發(fā)布了25個(gè)行業(yè)排污許可申請和核發(fā)技術(shù)規范，還有十多項配套技術(shù)法規。目前這些已經(jīng)核發(fā)的行業(yè)，應該說(shuō)解決了目前大氣污染重點(diǎn)行業(yè)的許可性管理。二是完成了重點(diǎn)行業(yè)的核發(fā)。截至到去年底，針對火電、鋼鐵等排放量大、風(fēng)險高的15個(gè)行業(yè)核發(fā)了21000多張許可證，雖然是2萬(wàn)多張許可證，但是覆蓋的污染物排放量占到工業(yè)污染源排放量的50%以上，隨著(zhù)時(shí)間的推進(jìn)，覆蓋面還在繼續擴大。三是建成全國統一的排污許可管理信息平臺，實(shí)現了統一許可證和排放口的編碼，利用平臺進(jìn)行一站式的排污許可核發(fā)和管理，公開(kāi)企業(yè)的排放和環(huán)境監管行為，一方面方便企業(yè)申領(lǐng)，一方面方便社會(huì )公眾監督，也提高了環(huán)保部門(mén)規范執法的程度。四是強化依證監管，組織開(kāi)展許可證執行情況的執法檢查，對違法企業(yè)進(jìn)行相關(guān)查處。
總的來(lái)說(shuō)，通過(guò)排污許可制度，推動(dòng)固定源環(huán)境管理實(shí)現了四個(gè)轉變：
一是實(shí)現了對排污單位的排放污染物粗放管控轉向了對排污單位排放口的精細化管控。
二是通過(guò)排污許可證從管控四項主要污染物轉向多污染物的協(xié)同管控。
三是以污染物排放濃度管控為主轉向了對企業(yè)排放濃度和排放總量雙管控。
四是從管控一般的排污情形轉向日常管理和重污染天氣等特別時(shí)段的企業(yè)排放行為管理，應該說(shuō)更加精細化了。
這次執法檢查報告對排污許可制的實(shí)施也提出了相關(guān)問(wèn)題，我們將認真研究落實(shí)： 一是加快推進(jìn)排污許可制改革配套法規建設，盡快出臺排污許可管理條例，進(jìn)一步明確排污許可制度作為固定污染源管理的核心基礎地位，盡快推動(dòng)固定源實(shí)施一證式管理，不斷深入。二是加快排污許可證全覆蓋速度，做到核發(fā)一個(gè)行業(yè)、清理一個(gè)行業(yè)，規范一個(gè)行業(yè)。明年要使得實(shí)現覆蓋固定源大氣污染物主要排放量覆蓋80%以上的目標，到2020年要實(shí)現所有固定源全覆蓋。三是進(jìn)一步加大依證監管執法的力度。
第十三屆全國人大常委會(huì )委員、全國人大環(huán)資委委員王毅提到：
作為一個(gè)學(xué)者，我認為構建區域污染防治體系，僅有目前大氣法規定的聯(lián)席會(huì )議、區劃規劃等機制恐怕還不夠，還需要根據治理體系和治理能力現代化的目標要求，參考國內外區域流域治理的經(jīng)驗，探索創(chuàng )新包括統籌協(xié)調、利益相關(guān)方參與和科學(xué)評估咨詢(xún)在內的基本制度的建立，這三項制度是相互支撐的，其中要強化目前部門(mén)協(xié)調聯(lián)動(dòng)及問(wèn)責的弱項。同時(shí)制度建設還要有明確的時(shí)間表、路線(xiàn)圖和優(yōu)先序，并使制度演進(jìn)的目標可以預期，這樣才有利于構建一個(gè)現代的區域治理體系。
發(fā)展改革委副主任連維良說(shuō)：
重點(diǎn)在項目審批和管理的環(huán)節，加強事中事后監管，確保許可證制度真正能夠落實(shí)。
關(guān)鍵是加強監管，在簡(jiǎn)政放權的過(guò)程當中，有些審批事項前置改為后置，涉及到環(huán)境保護方面，繼續按前置程序管理，確保能夠真正落實(shí)到位。
趙英民補充說(shuō)到：
現在整個(gè)許可證是在按行業(yè)分步驟推進(jìn)，推進(jìn)的過(guò)程中，首先是選了污染重、排放量大的行業(yè)來(lái)做，剛才我匯報，現在一共核發(fā)了21000多家企業(yè)，從企業(yè)數量來(lái)說(shuō)，還不是很大的一個(gè)數，但是因為首先發(fā)的是污染物排放量大的行業(yè)，所以這21000家企業(yè)的排放量占工業(yè)排放總量已經(jīng)超過(guò)50%了，下一步我們盡快實(shí)現明年底覆蓋到80%，2020年100%全覆蓋。
趙英民在回答全國人大代表劉懷平關(guān)于信息公開(kāi)的問(wèn)題時(shí)舉例提到：
環(huán)境信息公開(kāi)是我們實(shí)現全民共治、改善環(huán)境質(zhì)量的一個(gè)非常重要的手段和方式，生態(tài)環(huán)境部也是高度重視環(huán)境信息公開(kāi)……特別是結合著(zhù)剛才我匯報的排污許可證的實(shí)施，進(jìn)一步強化企業(yè)排放信息的公開(kāi)，按照新的排污許可證的要求，企業(yè)在申領(lǐng)許可證的時(shí)候，要對自己生產(chǎn)過(guò)程、日常運行過(guò)程中什么樣的環(huán)節、以什么樣的方式公開(kāi)，公開(kāi)的頻次、公開(kāi)的地方，都有非常明確的要求，通過(guò)推動(dòng)排污許可證，進(jìn)一步強化環(huán)境信息公開(kāi)。目前已經(jīng)核發(fā)許可證的企業(yè)正在按照排污許可證管理的有關(guān)要求，不斷地加大自己的環(huán)境信息公開(kāi)力度。但是這方面的確還是存在一些問(wèn)題，我們覺(jué)得，一方面企業(yè)信息公開(kāi)工作雖然現在已經(jīng)全面要求了，但是整體還比較滯后，特別是重點(diǎn)排污單位，環(huán)境信息公開(kāi)的進(jìn)展還是比較緩慢，這的確是跟企業(yè)環(huán)境意識、認識有一定的關(guān)系。當然，也有進(jìn)一步完善法律法規要求的問(wèn)題。
下一步，我們要進(jìn)一步強化信息公開(kāi)工作，除了健全政府信息公開(kāi)工作之外，關(guān)于企業(yè)信息公開(kāi)，主要是強化重點(diǎn)排污單位的管理，按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰意見(jiàn)》的有關(guān)要求，督促落實(shí)企業(yè)主體責任，依法抓好重點(diǎn)排污單位的環(huán)境信息公開(kāi)。二是加強污染源監測信息公開(kāi)的抽查工作，對各地企業(yè)污染源監測信息的公開(kāi)情況，要組織網(wǎng)絡(luò )抽查，對信息公開(kāi)的結果進(jìn)行核定，并且通報有關(guān)情況。組織各地對重點(diǎn)排污單位環(huán)境信息公開(kāi)情況進(jìn)行抽查，對不公開(kāi)、公開(kāi)不及時(shí)、不如實(shí)公開(kāi)的，要依法作出處理。三是進(jìn)一步完善企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的平臺，結合排污許可證信息平臺的建設，要整合現在涉及污染源環(huán)境管理的多個(gè)系統，推動(dòng)建立統一的重點(diǎn)排污單位環(huán)境信息公開(kāi)平臺，為企業(yè)、公眾、環(huán)保管理部門(mén)以及各部門(mén)提供統一便捷的信息發(fā)布渠道和查詢(xún)服務(wù)渠道，提升信息公開(kāi)社會(huì )效益，也方便公眾的監督。
司法部副部長(cháng)劉炤在回答全國人大常委會(huì )委員周洪宇提問(wèn)時(shí)說(shuō)：
按照大氣污染防治法的規定，在配套行政法規方面，目前主要欠缺的是排污許可管理條例。大氣污染防治法第19條規定，要制定排污許可方面的行政法規。2016年，國務(wù)院發(fā)布實(shí)施方案，對排污許可證核發(fā)工作進(jìn)行了總體部署，同時(shí)要求加快制定排污許可管理條例。2017年，原環(huán)境保護部發(fā)布重點(diǎn)行業(yè)排污許可試點(diǎn)工作方案，2018年1月，原環(huán)境保護部又公布了《排污許可管理辦法（試行）》，委員長(cháng)在報告中指出，排污許可管理條例要在2019年前完成。目前條例的總體思路已經(jīng)比較清晰了，就是要建立覆蓋所有固定污染源和所有環(huán)境要素的排污許可制度，下一步，司法部和生態(tài)環(huán)境部將組成聯(lián)合小組，對生態(tài)環(huán)境部《排污許可管理辦法（試行）》執行中的經(jīng)驗和問(wèn)題進(jìn)行研究，認真研究常委會(huì )執法檢查中發(fā)現的問(wèn)題，爭取在9月底之前起草出排污許可管理條例的送審稿，并抓緊聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，確保在常委會(huì )要求的時(shí)限之前將排污許可管理條例草案提請國務(wù)院審議。除了行政法規，還有一些有關(guān)部門(mén)負責制定的規章制度，主要由有關(guān)部門(mén)去做，我們將按照職責配合。
趙英民補充說(shuō)：
關(guān)于配套法規制定方面，跟大氣法配套的主要有兩個(gè)，一個(gè)是剛才劉部長(cháng)提到的排污許可管理條例，還有一個(gè)是京津冀及周邊地區大氣污染防治條例，這個(gè)文件已經(jīng)寫(xiě)入了國務(wù)院剛剛發(fā)布的打贏(yíng)藍天保衛戰三年行動(dòng)計劃，現在我們正在開(kāi)展立法的前期研究論證工作。下一步，我們將按照國務(wù)院的要求，明確時(shí)間表、工作步驟，加快推進(jìn)立法工作。我就補充這么一點(diǎn)。
王勇特別提到：
現在國務(wù)院有關(guān)部門(mén)正在制定“三定”方案，目前的“三定”方案明確，生態(tài)環(huán)境部是落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署、履行環(huán)境保護責任的主要行政部門(mén)，針對環(huán)境保護法律體系需要健全完善的問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境部要牽頭組織各有關(guān)部門(mén)認真研究，提出需要健全完善法律法規和配套制度的意見(jiàn)建議。希望全國人大給予有力支持、監督，有關(guān)部門(mén)要將有關(guān)修法立法的有關(guān)意見(jiàn)建議主動(dòng)向全國人大匯報，在全國人大常委會(huì )的領(lǐng)導下扎實(shí)做好相關(guān)制修訂法律法規的工作。
