如何才能讓排污單位自行監測發(fā)揮應有的作用
核心觀(guān)點(diǎn)：
1、應強化激勵處罰機制，促進(jìn)排污單位提供真實(shí)性監測信息；
2、政府的監管重心應從監管排污向監管排污和監管自行監測行為并重轉變；科學(xué)設計信息公開(kāi)內容和方式，為社會(huì )監督和公眾參與提供便利條件。
排污單位自行監測是排污許可制度的重要組成部分，是落實(shí)排污單位主體責任的重要舉措，是支撐排污許可證后監管的重要載體。與政府部門(mén)主導的監督性監測相比，排污單位自行監測的基礎相對薄弱，社會(huì )各方的認識程度、開(kāi)展的廣泛性、監測過(guò)程和數據的質(zhì)量控制都處于較低水平。排污單位自行監測的實(shí)施質(zhì)量，直接決定了排污制度實(shí)施效果。本文從排污單位自行監測發(fā)揮作用的關(guān)鍵要素分析入手，分析影響自行監測發(fā)揮作用的制約因素，并就如何推薦自行監測并發(fā)揮應有的作用，提出相關(guān)建議，以期為推進(jìn)自行監測的研究和發(fā)展提供借鑒。
自行監測發(fā)揮作用的關(guān)鍵要素分析
1、讓排污單位“測起來(lái)”，為自行監測發(fā)揮作用提供基礎
排污單位依法依規開(kāi)展監測，是自行監測發(fā)揮作用的前提。長(cháng)期以來(lái)，說(shuō)清污染源排放狀況的主要責任由環(huán)保部門(mén)承擔，而環(huán)保部門(mén)的力量有限，推進(jìn)排污單位自行監測，有利于全面掌握排污情況，可為清晰界定各方責任提供基礎，促使各責任主體承擔應有的職責，推進(jìn)排污單位自行監測是社會(huì )發(fā)展的需要。排污單位通過(guò)自行監測，可以充分掌握在生產(chǎn)、停工、調試等生產(chǎn)階段的污染排放情況，為“說(shuō)清”污染源排放狀況提供條件。
2、把自行監測“管起來(lái)”，為自行監測發(fā)揮作用提供保障
排污單位高質(zhì)量開(kāi)展自行監測，是自行監測發(fā)揮作用的基礎。要保證自行監測質(zhì)量，就必須加強對自行監測活動(dòng)的監管，檢查排污單位的監測方案是否符合管理要求，監測活動(dòng)是 否嚴格按照監測技術(shù)規范和技術(shù)方法執行，監測過(guò)程是否有嚴格的質(zhì)量控制。只有對自行監測全過(guò)程加強監管，確保監測數據的有效性，才能保證其能夠應用于各項管理活動(dòng)。
3、把自行監測數據“用起來(lái)”，為自行監測發(fā)揮作用提供動(dòng)力
只有充分應用自行監測數據，才能確保自行監測有生命力，才能促進(jìn)自行監測的不斷完善。自行監測數據可以在多個(gè)層面進(jìn)行應用。
首先，在環(huán)境管理中加以應用。
其次，應用于公眾參與和監督。公眾是社會(huì )共治環(huán)境治理體系的重要主體，公眾參與的基礎是及時(shí)獲取信息，而自行監測數據是反映排放狀況的重要信息。社會(huì )的變革為公眾參與提供了外在便利條件，為了提高自行監測在環(huán)境治理體系中的作用，就要充分利用當前發(fā)達的自媒體、社交媒體等各種先進(jìn)、便利的條件，為公眾提供便于獲取、易于理解的自行監 測數據和基于數據加工而成的相關(guān)信息，為公眾高效參與提供重要依據。
利用生態(tài)環(huán)境大數據分析加強自行監測數據的應用。自行監測數據承載了大量污染排放和治理信息，通過(guò)大數據分析，挖掘污染治理和排放規律，可為科學(xué)制定環(huán)境管理政策提供參考。
制約自行監測發(fā)揮作用的主要因素分析
2013年，原環(huán)保部組織編制了《國家重點(diǎn)監控企業(yè)自行監測及信息公開(kāi)辦法（試行）》，大力推進(jìn)企業(yè)開(kāi)展自行監測。2014年以來(lái)，陸續修訂的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》明確了排污單位自行監測責任和要求。盡管法律已經(jīng)明確了排污單位開(kāi)展自行監測的法律責任，但從實(shí)際情況來(lái)看，除了國控重點(diǎn)企業(yè)自行監測開(kāi)展情況相對較好外，其他排污單位自行監測開(kāi)展情況并不理想。即便是自行監測開(kāi)展情況相對較好的國控重點(diǎn)企業(yè)，也存在監測點(diǎn)位、監測指標覆蓋不全，監測頻次不夠合理的問(wèn)題。歸納起來(lái)，造成這種狀況的主要原因有以下幾點(diǎn)：
1、企業(yè)對自行監測的認識轉變需要時(shí)間
以政府為主導的單一化管制型環(huán)境治理模式下，企業(yè)已經(jīng)習慣了由管理部門(mén)來(lái)判定其排放狀況，對于非行政要求的工作，普遍缺乏主動(dòng)開(kāi)展的意愿。
企業(yè)是追求利潤最大化的，超標排放、偷排偷放可以節省污染治理成本；瞞報排污量信息有利于減少排污稅費，給企業(yè)帶來(lái)實(shí)際的好處。在命令型環(huán)境政策手段下，企業(yè)總是傾向 于瞞報、不報污染排放信息。在“貓捉老鼠”式的監管模式下，為了減少環(huán)保處罰，企業(yè)更習慣于瞞天過(guò)海，掩蓋污染治理和排放糟糕的表現。同時(shí)，由于對各類(lèi)超標或違法排污的行為界定不夠清晰明確，處罰標準不夠細致，導致企業(yè)更傾向于減少“暴露問(wèn)題”，從而最大限度降低處罰風(fēng)險，但也因此會(huì )產(chǎn)生大量不夠真實(shí)的監測數據，造成排放狀況良好的假象，誤導決策。當監測數據出現爭議時(shí)，大多數企業(yè)不敢跟管理部門(mén)“對質(zhì)”。因此，雖掌握大量監測數據，卻無(wú)法爭取自己的權利，致使企業(yè)監測的動(dòng)力大大降低，也無(wú)法真正發(fā)揮自行監測的意義。
2、有關(guān)單位對自行監測的監管不夠到位
長(cháng)期以來(lái)，政府部門(mén)對排污單位的管理主要限于排污狀況和治理行為，自行監測的監管幾乎處于空白的狀態(tài)。排污單位自行監測數據質(zhì)量控制監管體系也基本處于空白。盡管相關(guān)規定要求排污單位需將自行監測方案報送環(huán)境保護主管部門(mén)備案，將監測結果在環(huán)保部門(mén)指定的網(wǎng)站上公布，但環(huán)保部門(mén)尚未對其監測過(guò)程及監測結果開(kāi)展監督檢查，排污單位監測數據質(zhì)量尚處于未監管的狀態(tài)。自行監測數據用于環(huán)境管理的基礎仍然有待加強。目前，針對排污單位自行監測監督檢查的管理規定和技術(shù)文件幾乎為空白。通過(guò)檢查哪些關(guān)鍵內容才可以對企業(yè)自行監測數據質(zhì)量進(jìn)行有效的控制，如何開(kāi)展相關(guān)檢查，這些都有待進(jìn)一步研究和明確。
3、企業(yè)自行監測數據的法定地位有待明確
自行監測數據的法定地位，如何在環(huán)境管理中進(jìn)行應用，并沒(méi)有得到明確，自行監測數據是否可以作為執法依據、是否可以作為判斷企業(yè)依證排污的證據尚存在很大爭議，自行監測數據在環(huán)境管理中的應用更是十分不足，并沒(méi)有從根本上解決排污單位在環(huán)境治理體系中監測缺位現象。如果不能合理界定自行監測數據的法律地位，就無(wú)法對自行監測數據進(jìn)行有效應用，這就影響了自行監測數據支撐環(huán)境管理的意義。
4、污染源環(huán)境信息公開(kāi)的內容形式有待科學(xué)設計
加強公眾參與是充分發(fā)揮自行監測作用的重要手段，然而污染源監測相對專(zhuān)業(yè)，需要加強研究，將復雜的污染源監測數據轉化為公眾可理解的環(huán)境信息。目前自行監測數據公開(kāi)方式較為簡(jiǎn)單，僅是簡(jiǎn)單機械的公布所有監測數據，除了能夠通過(guò)計算得到單個(gè)時(shí)間點(diǎn)的單項污染物指標是否超標外，無(wú)法獲得更有價(jià)值的信息。為了提高信息公開(kāi)的效果，讓公眾真正高效參與，就需要對信息公開(kāi)進(jìn)行科學(xué)設計。如何公開(kāi)，公開(kāi)什么內容，如何能夠將長(cháng)時(shí)間序列、多污染因子的信息整合成為某一項簡(jiǎn)單易操作的指數信息，如何體現行業(yè)特征、地區特征，這些信息如何與區域環(huán)境質(zhì)量、管理水平相結合，這都是目前信息公開(kāi)尚未解決的問(wèn)題。
促進(jìn)自行監測發(fā)揮作用的相關(guān)建議
1、強化激勵處罰機制，促進(jìn)排污單位提供真實(shí)監測信息
近幾年自行監測改革力度很大，排污單位自行監測上升到前所未有的地位。與此同時(shí)，自行監測數據質(zhì)量能否保證，自行監測在環(huán)境監管中能否發(fā)揮作用也廣受關(guān)注。在這樣的大環(huán)境下，排污單位是否能夠提供真實(shí)的監測信息，真正參與到環(huán)境治理體系中來(lái)非常關(guān)鍵。如果排污單位刻意隱瞞真實(shí)信息，或者不敢以高質(zhì)量監測信息有效發(fā)聲，那么自行監測必然無(wú)法在環(huán)境管理中發(fā)揮作用，自行監測的改革就會(huì )以失敗而告終。
因此，應加強自行監測的激勵和處罰。對于嚴格按照規范開(kāi)展自行監測的，應明確質(zhì)量較高的自行監測數據在環(huán)境管理中的應用方式，使保證監測數據質(zhì)量、提供真實(shí)監測信息的排污單位受益，能夠真正參與到環(huán)境治理體系中來(lái)，從而為推動(dòng)多方共治的環(huán)境治理體系發(fā)展提供條件。對于未按要求開(kāi)展監測的，依法進(jìn)行處罰；對于監測過(guò)程不規范，數據質(zhì)量不受控的，監測數據不得應用于管理。同時(shí)，定期公開(kāi)自行監測監督檢查情況，并將自行監測開(kāi)展狀況與環(huán)保稅征收、企業(yè)信用評級等掛鉤。
2、政府的監管重心應從監管排污向監管排污和監管自行監測行為并重轉變
在自行監測廣泛開(kāi)展、充分發(fā)揮排污單位主體地位的大環(huán)境下，政府部門(mén)的管理模式也應發(fā)生相應的改變。就排放監管而言，以往政府部門(mén)的重心在于監管排污本身，無(wú)論是對生產(chǎn)狀況、治理設施運行情況的檢查，還是對末端排放的監測，其主要目的是在于判定排污單位是否依法治污、達標排放。排污單位自行監測、自證守法之后，政府部門(mén)應同時(shí)加強對自行監測行為的監管，通過(guò)監督管理促使企業(yè)依法依規開(kāi)展自行監測。通過(guò)對自行監測行為的監管，可以對企業(yè)產(chǎn)生持久的威懾力，可獲得有效的監測數據積累，為各項管理和大數據分析提供數據基礎，從而產(chǎn)生更大的社會(huì )和環(huán)境效益。
具體來(lái)說(shuō)，管理部門(mén)監管重點(diǎn)可包括以下兩個(gè)方面：
①首先，加強自行監測實(shí)施情況的監督檢查。重點(diǎn)檢查監測方案是否全面合理，是否依照監測方案開(kāi)展監測，監測活動(dòng)是否有質(zhì)量控制措施。
②其次，加強自行監測數據質(zhì)量監督檢查，包括監測活動(dòng)規范性、信息全面合理性。
3、科學(xué)設計信息公開(kāi)內容和方式，為社會(huì )監督和公眾參與提供便利條件
面對如此量大面廣、數據量龐大的自行監測數據網(wǎng)絡(luò )，除了從信息獲取便利性上加強研究和設計外，還應該加強對信息公開(kāi)內容的研究和設計：
①單個(gè)企業(yè)層面，同時(shí)公布企業(yè)的原始監測結果和本企業(yè)長(cháng)時(shí)間尺度的監測統計信息；
②從行業(yè)和區域層面，加強對監測數據與行業(yè)、區域的經(jīng)濟、社會(huì )等其他信息的關(guān)聯(lián)指標發(fā)布。
③除此之外，開(kāi)發(fā)污染源監測指數信息，用1～2個(gè)便于理解的綜合性指標總體反映一個(gè)企業(yè)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)區域的污染源排放狀況和監測開(kāi)展狀況，從而對公眾參與提供一個(gè)明確的、直觀(guān)的信號。
4、與排污許可制度融合，支撐排污許可證后監管
排污許可制度的實(shí)施，有力推動(dòng)了排污單位自行監測的實(shí)施，也為強化排污單位的自行監測監管提供了基礎。各地應牢牢把握排污許可制度實(shí)施的契機：
①把排污單位自行監測的監督管理作為排污許可證后監管的重要內容；
②對自行監測開(kāi)展情況、自行監測實(shí)施質(zhì)量加強監督檢查，監督檢查結果作為評價(jià)依證排污狀況的重要方面；
③并結合結合排污許可證信息公開(kāi)，優(yōu)化自行監測信息公開(kāi)。
